목표인구는 도시의 정책목표에 따라 설정하는 미래의 도시인구 규모로 도시기본계획과 같은 장기종합계획을 수립할 때 제시되는 기본지표이자 도시의 성장잠재력을 나타내는 주요지표이다. 인구지표를 통해 미래에 필요한 토지와 도시기반시설의 수요규모를 결정하기도 하고 도시가 환경에 미치는 영향을 파악하는 기준이 되기도 하며, 도시개발의 규모와 속도를 결정하기도 한다.
도시기본계획을 수립하는 단계에서 목표인구가 타당한가 하는 것이 늘 논란의 중심에 있어왔다. 인구지표는 미래 가용토지의 산정에 있어 원단위 자료로 적용돼 도시성장을 토지면적으로 제시하던 과거에는 매우 중요한 요소였다. 계획인구에 따라 토지자원의 개발용량과 단계별 개발정도를 결정해왔고 도시가 평면적으로 확장을 계속하던 시기에는 가용 토지자원을 충분히 확보하기 위해 계획인구의 목표치를 다소 과다하게 설정하기도 했다.
그러나 최근에는 인구가 거의 정체수준으로 인구원단위에 의한 토지자원 활용계획은 미래 도시기능의 도입에 한계가 있다. 또한 장기 종합계획의 정책을 토지용량으로 제시하기에는 사회환경과 도시기능이 급속히 변화하고 있다. 앞으로의 도시계획은 토지자원을 얼마나 개발하는가가 목표가 아니라 시민의 삶의 질을 얼마나 확보할 수 있느냐가 목표가 될 것이다.
그리고 최근의 도시정책은 노후화된 기개발지의 토지효율성 향상, 여러 도시기능의 복합개발, 변화하는 산업구조에 즉각적 대응, 고령인구 증가에 따른 사회복지수요의 증가, 다양한 문화컨텐츠의 요구 등 많은 분야에서 다양한 수요가 발생하게 됐고 이를 신규 가용토지의 확보를 통해 해결하기에는 한계가 있다.
이와 더불어 교통·통신의 발전은 인접도시간 인구이동을 활발하게 하고 행정구역을 넘어 생활권이 형성돼 인접지역간의 인구교류가 도시정책을 결정하는 중요한 요인이 되고 있어 한 도시의 총량적 개념의 목표인구는 도시민의 정책수요의 기초자료로 활용하기에 문제가 있다.
도시기본계획의 인구지표는 물리적 공급기준 뿐 아니라 행정, 재정, 사회, 경제, 문화 등 다양한 분야의 정책방향과 연계되는 정책지표이다. 따라서 총량적 목표인구의 설정을 통한 토지 및 물리적 시설의 개발보다 인구의 세부적 특성에 따라 나뉘어진 다양한 계층의 다양한 수요에 대응할 수 있는 비물리적 정책이 필요하다. 이를 위해 인구특성을 보다 세분화해 연령별 인구구조, 주간활동인구, 야간인구, 성별인구 구성, 경제활동인구, 인접도시간 인구이동 등 세분화된 목표인구의 전망과 변화예측이 필요하며 이를 반영한 여러 분야의 정책수립이 필요하다.
장기 종합계획의 목표인구는 주택 및 기반시설의 직접적인 수요를 산정하는 단위개발사업의 수용인구와는 의미가 다르다. 따라서 목표연도의 인구가 정확히 예측됐는가에 대한 논란보다 목표연도에 도시비전을 달성하기 위해 적절한 도시규모를 설정하고 이를 달성하기 위해 인구 세부 특성에 맞는 토지개발, 행정, 문화, 환경, 복지 정책의 방향성이 부합되는지에 관심을 가져야 할 것이다.
<이주영 울발연 도시공간 연구실 부연구위원>